1 Les autorités veillent à informer et à faire participer la population conformément à l’article 4 LAT.

2 Les projets de plan ayant des incidences importantes sur le territoire font l’objet d’une démarche participative.

 

Information et participation de la population

1. Présentation générale de la disposition

L’art. 2 LATC, intitulé « Information et participation de la population », figure au Titre I de la loi, consacré aux « Principes généraux ». Il suit l’art. 1 LATC, qui définit les buts généraux de la loi, et précède l’art. 3 LATC, relatif à la qualification des personnes appelées à établir les plans directeurs et d’affectation.

La disposition comprend deux alinéas. Selon l’art. 2 al. 1 LATC, « les autorités veillent à informer et à faire participer la population conformément à l’article 4 LAT ». L’art. 2 al. 2 LATC prévoit pour sa part que « les projets de plan ayant des incidences importantes sur le territoire font l’objet d’une démarche participative ».

La norme assume ainsi une double fonction. D’une part, elle rappelle et transpose en droit cantonal vaudois le principe fédéral d’information et de participation consacré à l’art. 4 LAT. D’autre part, elle ajoute, pour les projets de plan ayant des incidences importantes sur le territoire, une exigence spécifique de « démarche participative ». Elle s’inscrit dans le système procédural de la planification territoriale, en amont des mécanismes formels d’enquête publique, d’opposition, de conciliation et de recours prévus par les dispositions spéciales applicables aux différents instruments de planification.

L’art. 8 LATC prévoit, pour le plan directeur cantonal, une consultation publique de 60 jours et l’établissement d’un rapport de consultation. Les art. 13 ss LATC règlent l’enquête publique, la conciliation et l’approbation des plans d’affectation cantonaux. Les art. 17 ss LATC prévoient, pour les plans directeurs communaux, intercommunaux et régionaux, une consultation publique de 30 jours au moins et un rapport de consultation. Enfin, les art. 35 ss LATC organisent notamment la consultation des propriétaires, l’examen préalable, l’enquête publique et le traitement des oppositions dans le cadre des plans d’affectation communaux.

2. Historique et genèse

L’art. 2 LATC est entré en vigueur le 1er septembre 2018.

Le projet présenté par le Conseil d’Etat prévoyait initialement uniquement que « [l]es autorités veillent à informer et à faire participer la population conformément à l’art. 4 LAT » (Exposé des motifs et projets de lois [EMPL] n° 323 d’octobre 2016, Bulletin du Grand Conseil, Législature 2017-2022, Tome 3, Conseil d’Etat, p. 72 ss, spéc. p. 88).

Par la suite, un amendement a été proposé et adopté par le Grand Conseil dans le but d’aller au-delà de ce qui était prévu par la LAT pour les plans ayant des incidences importantes sur le territoire. L’idée était, par l’introduction de l’alinéa 2 actuel, de favoriser les démarches de participation et d’information en amont du processus, avant un projet de plan figé qui, une fois à l’enquête, deviendrait définitif. Il ressort toutefois des travaux préparatoires qu’il ne s’agit pas d’une règle posant un cadre strict et dont la violation serait sanctionnée par l’annulation du plan concerné, comme le relevait le député Raphaël Mahaim (Bulletin du Grand Conseil Législature 2017-2022 Tome 3 Grand Conseil p. 173):

« Je précise d’emblée, pour répondre à certaines inquiétudes – cela été largement discuté dans les échanges sur la feuille de route – que le choix des moyens est entièrement laissé aux collectivités publiques qui entreprennent les démarches participatives. Si une commune estime qu’elle ne doit pas déployer de moyens particuliers et qu’une demi-ligne dans le bulletin d’information de la commune trimestriel suffit, il n’y aura aucun grief juridique. De plus, aucune possibilité de blocage ne serait donnée aux citoyens mécontents. L’idée est une démarche incitative pour encourager les processus où la population s’approprie son territoire et les projets en discussion avant que ces derniers soient figés sans possibilités de modification selon la vision moderne que tous les urbanistes connaissent. Sous l’angle juridique, il n’y a aucune obligation. »

3. But et ratio legis

L’art. 2 LATC vise à garantir que la planification territoriale ne soit pas élaborée de manière fermée, exclusivement administrative ou technique, mais dans un processus ouvert à la population. Il concrétise ainsi, sur le plan cantonal, l’art. 4 LAT, lequel impose aux autorités chargées de l’aménagement du territoire de renseigner la population sur les plans dont la loi prévoit l’établissement, sur les objectifs qu’ils visent et sur le déroulement de la procédure, de veiller à une participation adéquate à l’établissement des plans et de permettre la consultation des plans.

La ratio legis est double. Premièrement, la participation renforce la légitimité démocratique des instruments de planification. Deuxièmement, elle contribue à la qualité matérielle de la décision, en permettant une large pesée des intérêts et en évitant que la population soit placée devant le fait accompli. Le droit de participation prévu par l’art. 4 al. 2 LAT tend précisément à éviter que les projets soient élaborés « à huis-clos » ou que la population soit mise devant une situation irréversible. La population doit disposer d’un moyen réel d’intervenir effectivement dans le processus et d’exercer une véritable influence sur le résultat à atteindre (ATF 143 II 467 consid. 2.1 p. 469 s ; TF 1C_238/2023 du 27 novembre 2023 consid. 3.2).

L’art. 2 al. 2 LATC poursuit un objectif plus spécifique : pour les projets de plan ayant des incidences importantes sur le territoire, il s’agit de favoriser une participation en amont, avant que les options essentielles ne soient arrêtées. La disposition cherche ainsi à équilibrer la nécessité d’une planification efficace avec l’exigence d’une appropriation démocratique des projets territoriaux majeurs.

4. Champ d’application

L’art. 2 LATC s’adresse d’abord aux autorités chargées de l’élaboration des plans, soit, selon les cas, les autorités cantonales, communales ou intercommunales compétentes. Il bénéficie à la population, notion large qui ne se limite pas aux propriétaires directement touchés ni aux personnes ayant qualité pour recourir. Toute personne peut demander des renseignements à titre individuel sans avoir à justifier d’un intérêt particulier.

Sur le plan matériel, l’art. 2 al. 1 LATC vise les plans au sens du droit de l’aménagement du territoire. L’art. 4 LAT s’applique non seulement aux plans d’affectation, mais aussi aux plans directeurs ainsi qu’aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (Rudolf Muggli, in Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexander Ruch, Pierre Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n° 17 ad art. 4).

L’art. 2 al. 2 LATC a un champ plus restreint. Il ne s’applique qu’aux « projets de plan ayant des incidences importantes sur le territoire ». La jurisprudence cantonale assimile cette notion à celle de l’art. 8 al. 2 LAT, qui vise les projets ayant des incidences importantes sur le territoire et l’environnement et devant avoir été prévus dans le plan directeur. Il s’agit notamment de projets occupant des surfaces importantes, générant d’importants flux de trafic ou portant fortement atteinte à l’environnement, au paysage ou au maintien des terres agricoles (CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 3 et les réf. citées).

A contrario, un plan d’affectation qui précise, dans un centre-ville et dans une zone à bâtir existante, les modalités de construction et de conservation des bâtiments n’a pas d’incidences importantes sur le territoire. Dans une telle hypothèse, l’art. 2 al. 2 LATC ne prescrit pas de démarche participative spécifique (CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 3).

5. Conditions d’application

L’application de l’art. 2 al. 1 LATC suppose l’existence d’une procédure d’établissement d’un plan relevant de l’aménagement du territoire. L’autorité compétente doit informer la population sur le plan, ses objectifs et le déroulement de la procédure, et veiller à ce que celle-ci puisse participer de manière adéquate à son élaboration.

La participation doit intervenir suffisamment tôt. La jurisprudence exige qu’elle se déroule dès la genèse de la planification, soit à un stade où celle-ci n’a pas encore de portée irréversible. Elle doit permettre à la population d’influencer réellement le résultat à atteindre (ATF 143 II 467 consid. 2.1 p. 469 s. ; TF 1C_238/2023 du 27 novembre 2023 consid. 3.2). La participation peut toutefois être organisée au moment de l’élaboration du projet ou après la prise de décision, pour autant qu’elle intervienne encore à un moment où la pesée des intérêts peut avoir lieu (ATF 135 II 286 consid. 4.2.3 et 5.2).

Les autorités disposent d’un large pouvoir d’appréciation dans le choix des moyens. Les al. 1 et 2 de l’art. 4 LAT donnent un mandat législatif aux cantons, auxquels il appartient de déterminer le type d’information et les autorités compétentes (ATF 143 II 467 consid. 2.1 p. 470 ; ATF 135 II 286 consid. 4.1 p. 290 ; TF 1C_238/2023 du 27 novembre 2023 consid. 3.2).

L’art. 2 RLAT prévoit que l’autorité chargée de l’élaboration d’un plan choisit les moyens appropriés pour assurer l’information et la participation de la population ; l’information et la participation portent sur les objectifs généraux d’aménagement et sur les mesures envisagées pour leur réalisation.

Les formes usuelles de participation sont les explications et discussions publiques, souvent suivies de la possibilité de déposer des requêtes écrites, ainsi que la mise à l’enquête publique des projets de plan, également suivie de la possibilité de déposer des requêtes écrites (Rudolf Muggli, op. cit., n° 26 ad art. 4).

L’art. 2 al. 2 LATC exige, en plus, que le projet de plan ait des incidences importantes sur le territoire. Cette qualification doit être appréciée en fonction de l’ampleur territoriale du projet, de ses effets sur le trafic, l’environnement, le paysage ou les terres agricoles, ainsi que de son importance dans le système de planification. La notion correspond, selon la jurisprudence citée, à celle de l’art. 8 al. 2 LAT (CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 3 ; Pierre Tschannen, op. cit., n° 24 ad art. 8).

Pour les modifications importantes du plan directeur cantonal, l’art. 5 RLAT impose au département d’informer la population concernée sur les objectifs recherchés dès le commencement de l’étude, de la renseigner sur le déroulement de la procédure et les moyens de formuler des observations ou propositions, et de déterminer et mettre en place une démarche participative. L’art. 6 RLAT prévoit que le projet soumis à consultation publique mentionne la manière dont l’information et la participation se sont déroulées, que toute personne peut formuler une remarque pendant la consultation publique et que le rapport de consultation indique les remarques formulées et les réponses apportées.

6. Effets juridiques

L’art. 2 LATC impose aux autorités une obligation d’information et de participation. Pour les projets de plan ayant des incidences importantes sur le territoire, il impose en outre la mise en place d’une démarche participative. Cette exigence n’équivaut toutefois pas, selon les travaux préparatoires cités, à un droit de blocage ou à un droit de veto de la population.

Les effets juridiques de la disposition doivent être distingués des instruments de protection juridique. Selon Rudolf Muggli, l’art. 4 LAT vise à expliquer et à faire participer la population à l’élaboration d’un plan d’aménagement en tant que processus politique ; il se distingue des instruments de la protection juridique (Rudolf Muggli, op. cit., n° 7/8 ad art. 4).

La violation de l’art. 2 LATC peut être invoquée dans le cadre d’un recours dirigé contre un plan. Une absence d’information n’entraîne cependant pas une annulation automatique du plan.

Dans l’arrêt CDAP AC.2021.0054 du 17 mars 2023 consid. 2, la Cour a relevé la grande liberté laissée aux autorités dans le choix de la démarche participative et a refusé d’annuler la décision attaquée pour défaut de participation, notamment au regard des informations données, du tout-ménage, de la séance publique organisée et de la procédure d’enquête publique. Elle s’est aussi référée à la jurisprudence selon laquelle la procédure d’enquête publique avec droit d’opposition et de recours, telle que prévue aux art. 33 LAT et par le droit vaudois, satisfait aux exigences de participation.

Pour le plan directeur cantonal, l’effet juridique de la participation doit être mis en relation avec la nature même du plan. Le plan directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités, conformément à l’art. 9 LAT et à l’art. 10 LATC, mais il n’a pas d’effet obligatoire direct pour les administrés. Les propriétaires, tiers concernés et organisations de protection de la nature et de l’environnement ne peuvent donc pas le contester directement au moment de son adoption. Ils peuvent en revanche demander un contrôle préjudiciel d’une mesure du plan directeur dans le cadre d’un recours contre un plan d’affectation fondé sur cette mesure (ATF 143 II 276 consid. 4.2.3 ; ATF 132 II 408 consid. 4.4 ; CDAP AC.2023.0144 du 14 mars 2024 consid. 3c ; CDAP AC.2018.0311 du 8 juin 2020 consid. 3g ; Pierre Tschannen, op. cit., n° 7 ad art. 9 LAT).

7. Jurisprudence applicable

La jurisprudence de principe relative à l’art. 4 LAT est déterminante pour l’interprétation de l’art. 2 LATC. La participation doit intervenir à un stade où la planification n’a pas encore de portée irréversible et que la population doit pouvoir exercer une véritable influence sur le résultat (ATF 143 II 467 consid. 2.1 ; TF 1C_238/2023 du 27 novembre 2023 consid. 3.2).

Les al. 1 et 2 de l’art. 4 LAT donnent un mandat législatif aux cantons, qui doivent déterminer le type d’information et les autorités compétentes (ATF 135 II 286 consid. 4.1). Les autorités disposent d’un large pouvoir d’appréciation dans l’application de l’art. 4 LAT (ATF 133 II 120 consid. 3.2 ; TF 1C_425/2019 du 24 juillet 2020 consid. 4.1).

Demeure ouverte la question de savoir si l’art. 4 LAT exige que la procédure de participation soit réitérée en cas de modifications importantes. Il est en tout cas conforme au droit fédéral de renoncer à une nouvelle participation lorsque les modifications sont globalement mineures et qu’aucun intérêt public important n’est affecté (ATF 135 II 286 consid. 4.2.3 et 5.2, JdT 2010 I 720 ; TF 1C_199/2022 du 4 mars 2024 consid. 3.1.2).

S’agissant de la Convention d’Aarhus (Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement ; RS 0.814.07), la jurisprudence retient que l’information et la participation de la population, les droits d’opposition ainsi que l’accès au juge sont assurés par les dispositions de la législation sur l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement dans une mesure satisfaisant largement aux exigences de la Convention (TF 1C_242/2014 du 1er juillet 2015 consid. 3.3 ; cf. aussi Nicolas Wisard, La participation en aménagement du territoire après la Convention d’Aarhus – Quelques observations conceptuelles et d’expérience, in Hottelier/Hertig Randall/Flückiger (édit.), Études en l’honneur du Professeur Thierry Tanquerel – Entre droit constitutionnel et droit administratif : questions autour du droit de l’action publique, Genève/Zurich/Bâle 2019, p. 317 ss).

La jurisprudence cantonale en la matière n’est pas très fournie.

La CDAP a nié une violation des règles de participation dans le cadre de l’élaboration d’un plan d’affectation cantonal (CDAP AC.2022.0357 du 12 septembre 2024 consid. 5 d) aa)). Elle a retenu que l’existence de plusieurs mesures avaient été suffisantes : comité de pilotage réuni avant l’enquête, groupe de suivi comprenant un panel plus large d’acteurs, séance d’information publique diffusée en direct et disponible durant l’enquête, possibilité de déposer des oppositions — près de 900 — et séances de conciliation avec les opposants ayant demandé à être entendus.

La CDAP a jugé qu’un plan d’affectation relatif à la vieille ville, précisant dans une zone à bâtir existante les modalités de construction et de conservation des bâtiments, ne constituait pas un plan ayant des incidences importantes sur le territoire. L’art. 2 al. 2 LATC ne prescrivait donc pas de démarche participative (CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 3).

La présentation préalable du projet aux propriétaires directement touchés, l’envoi d’un tout-ménage, la tenue d’une séance publique et la procédure d’enquête publique avec droit d’opposition et de recours suffisent à satisfaire les exigences de participation. L’application par analogie de la LATC aux projets de protection contre les crues doit être relativisée (CDAP AC.2021.0054 du 17 mars 2023 consid. 2).

8. Doctrine

Selon Muggli, l’art. 4 LAT vise un processus politique d’explication et de participation à l’élaboration du plan, distinct des instruments de protection juridique (Rudolf Muggli, op. cit., n° 7/8 ad art. 4). Si le droit de la population à être informée et à participer est étendu, il ne va pas aussi loin pour le plan directeur que pour les plans d’affectation, ce régime est cohérent avec le fait que le plan directeur n’a pas d’effet obligatoire pour les administrés (Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, 2024, ch. 233.3).

S’agissant de la définition de projet ayant des incidences importantes sur le territoire au sens de l’art. 8 al. 2 LAT, voir Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT : Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, n° 24 ad art. 8.

9. Limites, exceptions et rapports avec d’autres normes

L’art. 2 LATC est subordonné au droit fédéral et doit être interprété à la lumière de l’art. 4 LAT.

L’art. 4 LAT fixe les exigences minimales d’information, de participation et de consultation des plans. L’art. 2 LATC en constitue la concrétisation cantonale.

L’art. 2 al. 2 LATC entretient un lien particulier avec l’art. 8 al. 2 LAT, dès lors que la notion de « projets de plan ayant des incidences importantes sur le territoire » est rapprochée, par la jurisprudence cantonale, de la notion fédérale de projets ayant des incidences importantes sur le territoire et l’environnement. Ce rattachement limite le champ d’application de l’alinéa 2 aux projets présentant une importance territoriale certaine.

Le rapport avec l’art. 9 LAT est également important pour les plans directeurs. Ceux-ci ont force obligatoire pour les autorités seulement. La participation de la population y est donc moins étendue que dans le cadre des plans d’affectation, qui produisent des effets contraignants pour les propriétaires. Le contrôle d’une mesure du plan directeur peut toutefois intervenir à titre préjudiciel dans le cadre d’un recours contre un plan d’affectation (ATF 143 II 276 consid. 4.2.3 ; ATF 132 II 408 consid. 4.4).

En vertu de l’art. 7 let. a OAT, les cantons renseignent sur le déroulement des travaux d’établissement du plan directeur, notamment sur l’information et la participation de la population, ainsi que sur la collaboration avec les communes, régions, cantons voisins, régions limitrophes des pays voisins et services fédéraux exerçant des activités à effet sur l’organisation du territoire.

Au niveau cantonal, les art. 2, 5 et 6 RLAT concrétisent l’art. 2 LATC. L’art. 2 RLAT règle le choix des moyens d’information et de participation. L’art. 5 RLAT prévoit des exigences particulières pour les modifications importantes du plan directeur cantonal. L’art. 6 RLAT organise la mention, dans le projet de plan directeur cantonal soumis à consultation publique, de la manière dont l’information et la participation se sont déroulées, ainsi que le rapport de consultation.

La Convention d’Aarhus limite et éclaire également l’interprétation de la participation. L’art. 6 de la Convention d’Aarhus s’applique, en Suisse, aux projets assujettis à l’étude d’impact sur l’environnement : art. 6 par. 1 let. a (Salome Sidler et Jürg Bally, La ratification projetée par la Suisse : impact et enjeux de la Convention d’Aarhus pour le droit fédéral, in DEP 2009 725, spéc. 739 s). L’art. 6 par. 4 exige que la participation commence au début de la procédure, lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence. L’art. 6 par. 7 prévoit la possibilité de soumettre des observations, informations, analyses ou opinions. L’art. 7 concerne la participation du public aux plans, programmes et politiques relatifs à l’environnement.

Les modifications mineures ne commandent pas nécessairement une nouvelle participation, pour autant qu’aucun intérêt public important ne soit affecté (ATF 135 II 286 consid. 4.2.3 et 5.2, JdT 2010 I 720 ; arrêt TF 1C_199/2022 du 4 mars 2024 consid. 3.1.2).

10. Difficultés pratiques et appréciation critique

Deux difficultés nous semblent ressortir de l’analyse de cette disposition.

La première tient à la détermination du seuil des « incidences importantes sur le territoire ». La jurisprudence donne des critères — surfaces importantes, trafic, atteintes à l’environnement, au paysage ou aux terres agricoles — mais l’appréciation demeure casuistique. La seconde concerne le moment de la participation. La jurisprudence exige une intervention suffisamment précoce, mais admet que le processus puisse encore intervenir lorsque la pesée des intérêts demeure possible.

 

Laurent Pfeiffer, Docteur en droit, avocat spécialiste FSA en droit de la construction et de l’immobilier
Commentaire publié le 3 juillet 2026